Новые политические отношения предстояло ввести земской и городской реформам. Они рассматривались правительством как уступка властей дворянству, компенсация ему за экономические потери. По мнению людей просвещенных, это был ответ на антиабсолютистские движения первой половины XIX в., возможность ликвидировать опасную для государства рознь между крестьянством и дворянством. Земства – это органы, где представители дворянства и крестьянства могли сообща решать насущные местные проблемы.
Но консервативно настроенные силы поняли идею земской реформы как усиление власти дворянства на местах при одновременном освобождении их от чиновничьей опеки. В свою очередь чиновничество рассматривало уступку правительства как формальность и даже не пыталось предоставить земствам и городским думам достаточный для их деятельности бюджет или передать в их компетенцию решение действительно серьезных вопросов. Борьба вокруг органов самоуправления никого не оставила равнодушным. Общество и либеральные силы победили. Земства стали скрытой оппозицией правительству, школой либерального движения, его организационной формой. Вклад их в налаживание местного хозяйства и просвещения оказался значительным.
Положение о земских учреждениях вырабатывалось в комиссии при Министерстве внутренних дел. В ней выделились в основном два направления в понимании характера земских органов и принципов их устройства. Они отразились в проекте Н.А.Милютина, возглавлявшего комиссию в 1859–1861 гг., и П.А. Валуева, ставшего председателем ее после отставки Н.А. Милютина. Н.А. Милютин исходил из независимости и всесословности земских учреждений. П.А. Валуев предлагал главенство в них дворянства и зависимость от их центральной власти. При обсуждении в Государственном совете получили поддержку идеи самостоятельности и всесословности местного управления.
Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях», утвержденному 1 января 1864 г., органами земского самоуправления в уездах были «уездные земские собрания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три года тремя куриями избирателей: первой – местными землевладельцами, второй – крестьянскими обществами, третьей – городскими избирателями (владельцами «недвижимостей» и торгово-промышленных предприятий). Избирательное право было всеобщим, но основывалось на имущественном цензе. Крестьянская курия не имела имущественного ценза, но от нее выборы были не прямыми, а многостепенными. Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную земскую управу (в составе председателя, который затем утверждался губернатором, и от 2 до 6 членов), а также «губернских земских гласных», составлявших губернское земское собрание (заседавшее под председательством губернского предводителя дворянства); последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и 6 членов (председатель подлежал утверждению министром внутренних дел). В земских собраниях дворяне, как правило, составляли до 45 %, крестьяне не превышали
10–15 %. Надзор администрации над деятельностью «земств» по положению 1864 г. ограничивался только наблюдением за тем, чтобы их действия не противоречили существующим законам; в случае споров между «земствами» и администрацией решение принадлежало сенату.
Предметами компетенции земских учреждений были: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталом, устройство и поддержание местных путей сообщения, «меры обеспечения народного продовольствия», дела благотворительности, взаимное земское страхование имущества от огня, попечение о построении церквей и школ, «участие, преимущественно в хозяйственном отношении, в попечении о народном образовании, попечение о народном здравии, меры по охране скота от эпидемий и растений от вредителей, содействие воинским и гражданским властям в их местных мероприятиях, представление правительству сведений о ходатайств о местных пользах и нуждах».
Земские учреждения по положению 1864 г. были введены в 33 губерниях Европейской России (их не было на окраинах государства). Тысячи энтузиастов земского дела включились в нелегкую земскую деятельность. На первое место в работе земств выдвинулись заботы о народном образовании и организации медицинской помощи населению. Земский врач стал типичным носителем неутомимого и самоотверженного служения народу. Население ощутило присутствие «третьего элемента», как стали называть земскую интеллигенцию. Земская медицина и народное образование на рубеже XIX–XX вв. составляли главные статьи расходов земских бюджетов. В XX в. стала развиваться агрономическая помощь населению.
В 1870 г. было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме платимых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Не платившие налоги в выборах не участвовали: служащие, интеллигенция, рабочие. Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельской местности. Независимость городского самоуправления, как и земского, была относительной. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. И хотя прямого подчинения городского самоуправления губернатору не предусматривалось, оно находилось у него под контролем.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.
Будучи построена на идее доверия к общественной самостоятельности, она вызволила российские города из спячки, создала реальные предпосылки формирования в России муниципального права, которое несмотря на усиление административных начал 90-х гг. ХIХ столетия получило развитие в 1906–1917 гг.